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深入解读我国农地制度

发布时间:2017年10月19日 分享到:

习近平总书记在十九大报告中指出,实施乡村振兴战略。

巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济。

那么,土地承包到期再延三十年。意味着什么?我国的农地制度到底是什么?为大家推荐一本可以解答此疑惑的书《农地制度》



我国现行农地制度的基本框架是“集体所有,按户承包”。在产权安排方面,实行“两权分离、公有私用”,土地所有权属于村组集体经济组织,承包经营权属于本集体经济组织的农户;在微观经营组织构建方面,以农户家庭为基本经营单位,培育家庭农场、专业合作社等新型经营主体。已经初步形成了适合中国国情、具有中国特色的农地制度。

回顾实行家庭承包经营以来的历程,经过一轮承包十五年的探索实践,目前,全国农村二轮承包三十年的期限也已经普遍过半,距二轮承包期满一般还有十二三年的时间。而一些实行承包经营较早的地方,距二轮承包期满已经不足十年了。比如,安徽省小岗村1978年12月率先实行承包经营,1993年12月一轮承包期满,到2023年12月二轮承包将期满,只有7年的时间了。

同时应当看到,农地制度是最基本的农业经济制度,农经界对农地制度非常关注,关于农地制度的讨论甚至争论较多。尤其是,二轮承包期满后,农地制度将是什么样的安排?如何完善顶层设计?出台哪些具体政策?这是当前面临的一个重大课题。需要进行全面深入研究,科学审慎形成意见和方案;中央需适时公布三轮承包的意见和方案,最迟不能晚于2023年。

基于十几年来对农地制度持续的学习思考和调查论证,本文就此课题作研究探讨。

一、我国农地制度的基本经验

农地制度是农业农村经济发展的基础性制度。纵览我国几千年农耕史,以农户家庭为生产经营单位一直是最主要的农业组织形式。新中国成立时,中国共产党和人民政府响应亿万农民的期盼,实行土地改革,把农村的最重要的胜利果实——土地分给千家万户的农民,使广大农户获得了最基本的生产资料,也是农民最基本的社会保障。为完成生产资料的社会主义改造,随后又将农民的土地归入高级社,从而建立了农村土地集体所有制。而后历经人民公社时期,直至农村改革开放,实行家庭承包经营制度,农村土地集体所有制没有再更迭过。改革开放的最大成果,是在坚持农村土地集体所有制的基础上,使农业生产回归家庭经营,形成了具有中国特色的“集体所有、按户承包”农地制度。从而极大地释放了农业生产力,促进了农村经济的发展。

实行家庭承包经营后,中央确定一轮承包的期限为15年,二轮承包的期限为30年。笔者认为,为期15年的一轮承包,可以看作是我国家庭承包经营制度的试运行期;在一轮承包经验教训的基础上,二轮承包制度有所完善。总体看,经过30多年的探索与实践,主要得到了以下四个方面的经验。

(一)坚持农村土地集体所有。历史实践表明,农村土地集体所有制是适合我国国情的产权制度。上世纪五十年代中后期,我国开展了农业合作化运动,完成了对生产资料的社会主义改造,农村土地实行集体所有制。后经历人民公社时期,直到八十年代推行家庭承包制,至今这一制度没有动摇过。

杜润生先生回忆说:“讨论时有些不同意见,对土地公有,有人主张土地国有,不搞集体所有,但多数不赞成。因为国有最终也要落实到谁管理。在前苏联,虽然说是国有,后来是集体农庄长期使用。实际上是集体所有代替国有。”杜老指出:“土地是自然物,是一国之土,国家总是要管理的,必须保留某种权限。”从杜老的论述可以看出,国有或者私有都不是农地所有权制度的合宜安排,而集体所有制则是适宜的。

我国宪法规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”。2013年12月,习近平总书记在中央农村工作会议上强调:坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的“魂”。农村土地属于农民集体所有,这是农村最大的制度。农村基本经营制度是农村土地集体所有制的实现形式,农村土地集体所有权是土地承包经营权的基础和本位。坚持农村基本经营制度,就要坚持农村土地集体所有。(《十八大以来重要文献选编》第668页)

(二)坚持家庭经营基础地位。家庭经营这种组织形式并不是中国农民的创造,世界各国的农业,无论是历史上还是现阶段,无论是发达国家还是发展中国家,以家庭为基本经营单位都是其农业的普遍组织形式。这是由农业的特点和要求自然形成的。

上世纪七十年代末以小岗村为代表的由“集体经营”到“承包到户”的革新,确实是中国农民的伟大创造。家庭承包制源于自留地和包产到户两个方面的实践,探索出了不触动集体所有权、把经营权回归农户的“两权分离”农地制度,重塑了家庭经营的基础性地位。

家庭经营是农业的自然要求,是世界农业的普遍组织形式,家庭经营在农业中的基础性地位不可动摇。同时也要认识到,我国农业实行家庭承包经营后,尽管一家一户的经营规模小,与其他国家的产权制度也不同,但这种组织形式的本质是家庭农场。发展适度规模经营,培育新型农业经营主体,构建新型农业经营体系,需以普通农户这种组织形式为基础,而不可忽视或排斥普通农户。在相当长时期内,普通农户都是农业经营体系的重要组成部分。

(三)应有较长的土地承包期。土地承包期应长期化,让农民对生产经营有稳定感。杜润生先生曾说:从农业固定资产的投资效益来说,承包期限长一点,可在10年以上,鼓励农民作长期打算,以利于改良耕地,增加投入,提高生产,避免掠夺式经营。1984年的“一号文件”,正式提出土地承包期延长到15年以上,满足了群众长期稳定的要求。1993年10月,杜润生在一次讲话中指出:必须使土地承包权长期化,短期副作用大。今后使用权长期化,30年50年都可以。1993年11月,中发[1993]11号文件明确:为了稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变。

从一轮承包和二轮承包的实践看,以30年为承包期限是适宜的,符合农业生产的特点,符合农民群众的需求,具有较大的可行性。

(四)保持土地承包关系稳定。稳定土地承包关系的政策,与承包期长期化政策相辅相成。

一轮承包期内允许“大稳定、小调整”。1993年,杜润生先生指出:土地使用权可以长期化,生不增、死不减,添了人口不给加土地,老人死了不给减土地,产权要固定一个时期,用国家法律形式予以公布。中发[1993]11号文件提出,为避免承包耕地的频繁变动,防止耕地经营规模不断被细分,提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。

二轮承包以来,特别是《农村土地承包法》颁布实施后,对稳定土地承包关系作出了更为严格的要求。《农村土地承包法》第四条规定:“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”第二十七条规定:“承包期内,发包方不得调整承包地。”立法意图是,通过严格控制土地调整,保护土地承包关系长期稳定。

二、现行农地制度的主要缺陷

(一)“起点”延包政策不科学。无论一轮承包还是二轮承包,其“起点”政策毫无疑问都是至关重要的,因为“起点”政策是决定新一轮土地承包状况的制度基础。

在一轮承包的“起点”,实行土地重分、承包到户,重塑家庭经营的基础性地位。但是,由于工作进行得比较匆忙,没能及时引导土地分配时避免承包地细碎化问题,结果是土地按等级均分到户,户均承包地六七块甚至更多,非常零碎,不便于生产。后来才认识到这个问题。

经过一轮承包15年的运行,土地承包经营制度所表现出的优点、缺陷都已经比较充分。优点不必赘述。缺陷方面主要有两个问题:一是一轮承包“起点”形成的土地细碎化问题。这个问题在一轮承包期内基本没有解决,承包地块细碎化非常普遍、比较严重。二是“人-地”不平衡形成的矛盾问题。由于实行“减人不减地,增人不增地”政策,多年不调整土地,造成了“人-地”关系不对应问题越来越普遍,新增人口没有承包地问题越来越严重。

有了一轮承包“起点”和十五年承包“期间”的经验教训,二轮承包“起点”本应避免类似的问题,制定实施更为科学合理的政策。但是,遗憾的是,二轮承包“起点”政策仍考虑不够周全。中发[1993]11号文件明确,“为了稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,在原定的耕地承包期到期之后,再延长三十年不变。”也就是说,二轮承包“起点”采取了延包政策。《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》(国发[1995]7号)提出,“积极、稳妥地做好延长土地承包期工作。……要根据不同情况,区别对待,切忌‘一刀切’。原土地承包办法基本合理,群众基本满意的,尽量保持原承包办法不变,直接延长承包期;因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的,应经民主议定,作适当调整后再延长承包期。”这是符合农村实际、具有重要指导意义的文件。但是,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发[1997]16号)又严格要求,“土地承包期再延长30年,是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作,要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包……。承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定。”可以看出,中办发[1997]16号文件精神与国发[1995]7号文件精神不尽一致,相比较而言,国发[1995]7号文件的规定更符合农村实际情况。

(二)解决土地细碎化问题不力。1982年中央一号文件提出,“社员承包的土地应尽可能连片,并保持稳定。”由此可见,对土地承包工作有可能造成的地块细碎化问题,是有所认识的,是提出了初步意见的。但是,全国农村土地承包工作进展比较快,没能及时引导各地避免承包地细碎化问题。本来,应该总结推广一些地方按粮食产量分配土地的办法,不应普遍实行按土地等级分别承包到户。

上世纪八十年代初,推行家庭承包制是中国农村一次重大的制度变革,在一轮承包“起点”,工作比较匆忙、政策考虑不周,这有其客观性,对此不应求全责备。但是,在一轮承包“期内”,在二轮承包“起点”,在二轮承包“期内”,都没有给予足够重视,出台能够比较彻底解决细碎化问题的政策,这方面就需要反省和反思了。

悉数2002年颁布的《农村土地承包法》条款,没有任何关于解决承包地细碎化问题的政策规定,可见对此问题不重视。直到土地承包法实施十年后,2013年中央一号文件提出,“结合农田基本建设,鼓励农民采取互利互换方式,解决承包地块细碎化问题。”中办发[2014]61号文件提出,“鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。”2016年中央一号文件提出,“鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种。”

(三)忽略和漠视“公平”问题。任何一个国家的农地制度,“效率”与“公平”都是两个重要方面。但是,梳理分析我国现行农地制度,基本可以得出这样的结论,即重视“效率”,却忽视“公平”。之所以如此,大概是认为在家庭承包经营制度中,“效率”与“公平”是一对难以完全协调的矛盾,“公平”在一定程度上有损“效率”。“公平”一般需要通过土地调整来实现,而土地调整不利于稳定承包关系,不利于稳定农业生产,从而损失“效率”。但是,由此造成的现实中的“不公平”,则越来越多,越来越普遍。农村有越来越多的无地农民,这部分农民丧失了作为集体成员本应享有的土地权益。随着30年承包期的实施,这个群体对多年没有承包地的意见越来越大,对等到二轮承包期满越来越没有耐心。然而,这个问题仍没有引起有关部门的足够重视,仍然认为为了实现“效率”不得不忽略“公平”,这是对无地农民土地权益的漠视。

关于无地农民如何实现土地权益,还有两种经不起推敲的偏颇论调。一是主张无地农民进行土地流转,通过转入土地从而获得土地经营权。通过土地流转能获得作为集体经济组织成员应享有的土地承包权益吗?土地流转获得的土地,与通过“发包-承包”方式获得的土地有本质性区别。前者是市场化行为、获得的土地是以付出成本(流转费)为代价的;而后者是作为集体经济组织成员可以无成本(税费改革后)获得的土地,是免费的“午餐”。两者岂可相提并论?怎可告知无地农民可以通过“租地”的方式获得“承包地”?这是显而易见的逻辑不通,也可以说是敷衍塞责。二是主张无地农民到农外就业,从而获得收入和社会保障。作为农村集体经济组织成员,本应获得一份承包地,这份承包地本是农民最基本的社会保障;至于是否到农外就业,那是由农民自行决策的行为,与集体经济组织成员权益并不相干。这种主张同样也是逻辑不通,敷衍塞责。

(四)保护妇女承包地权益不力。现实中,对于婚嫁女,娘家村往往收回出嫁女的承包地,而婆家村往往不能分给嫁入女一份新的承包地。2001年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》(中办厅字[2001]9号),要求解决好出嫁妇女的土地承包问题,“对于在开展延包工作之前嫁入的妇女,当地在开展延包时应分给嫁入妇女承包地。”但是这个文件发布时,各地农村二轮延包工作多数已经完成,这个文件的精神已难以落实。2002年《农村土地承包法》第三十条规定,“承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地”。但是,按照农村的习俗,妇女出嫁后,一般不再认为她是娘家村的集体经济组织成员,因此往往会取消其原来作为集体经济组织成员所享有的权益,包括承包地权益。而按照“增人不增地、减人不减地”的政策精神,婚嫁女在婆家村也往往没有可能取得新的承包地。这样,造成婚嫁女丧失承包土地权益。

全国妇联副主席陈秀榕指出,据调查,2010年农村妇女没有土地的占21%,比2000年增加了11.8个百分点;无地妇女中,因婚姻变动而失去土地的占27.7%。笔者在山西省太谷县调研时,曹庄村一位农民说,她1985年结婚,娘家就在邻村北付井村,两个村子只有一里路,1998年娘家村二包时进行了大调整、去了她的地,而婆家村没有调地、直接延包,这样她就没了承包地,没地都快20年了。

即便娘家村没有收回出嫁女的承包地,由于人地分离,出嫁女的土地只能给父兄耕种,一般也难以主张其土地权益。

三、二轮承包余期的政策建议

距离二轮承包期满还有十年左右的时间,当前正是完善二轮承包余期政策一个重要时机。根据前述,现行农地制度四个方面的主要缺陷,可以进一步归结为“两大问题”:一是承包土地细碎,生产经营很不便利,既不利于降低农业生产成本,又不利于发展适度规模的现代农业;二是人地关系不清,无地人口越来越多,既不利于维护农民的土地权益,也不利于促进农村和谐稳定。形成第一个问题的原因,主要是缺乏引导和扶持政策,工作推动力度不足;形成第二个问题的原因,主要是认为“公平”有损“效率”,禁止进行必要的土地调整。对于第一个问题及成因,已形成普遍共识,再进行深入讨论的必要性不大;而对于第二个问题及成因,仍然存在较多争论和较大分歧,这里有必要着力进行研讨。

(一)“公平”损害“效率”吗?“稳定土地承包关系”一直是农村土地承包政策的核心。一轮承包期内,关于土地承包关系的政策是“大稳定、小调整”。1991年《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》要求,“已经形成的土地承包关系,一般不要变动”。中发[1993]11号文件指出,“为避免承包耕地的频繁变动,防止经营耕地规模不断被细分,提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”。1998年十五届三中全会《决定》要求,“稳定完善双层经营体制,关键是稳定完善土地承包关系”,“稳定土地承包关系,才能引导农民珍惜土地,增加投入,培肥地力,逐步提高产出率;才能解除农民的后顾之忧,保持农村稳定。这是党的农村政策的基石,决不能动摇。要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权。”正是按照《决定》精神,有关部门着手起草制定农村土地承包法。2002年通过的《农村土地承包法》第四条规定:“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。”第二十条规定:“耕地的承包期为三十年。”第二十七条规定:“承包期内,发包方不得调整承包地。”立法意图是,通过设定较长的承包期和严格控制土地调整这两方面的政策,保护土地承包关系长期稳定。2008年中央一号文件要求,“各地要切实稳定农村土地承包关系”,“严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定”。2008年十七届三中全会《决定》要求,“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。此后,历年的中央一号文件一再强调土地承包关系要保持稳定并长久不变。

由于一贯坚持“稳定土地承包关系”政策,严格禁止土地调整,在促进了农业经济发展的同时,也形成了一些突出问题。一是承包地细碎化问题一直没有能够得到有效解决,目前仍户均五六块地,耕作不便,生产成本高;二是“人-地”不平衡问题逐步积累,农村无地人口越来越多,作为集体经济组织成员没有得到应有的土地利益,不利于农村和谐稳定。

再返观“稳定土地承包关系”政策,感觉出台并实行这一政策的缘由值得重新审视。上述文件中所述缘由主要有三个方面:一是为了鼓励农民增加投入,提高土地的生产率;二是为了防止经营耕地规模不断被细分,进一步加剧细碎化问题;三是为了解除农民的后顾之忧,保持农村稳定。笔者研究认为,原来出台“稳定土地承包关系”政策时所陈述的这三方面缘由已基本不能成立。关于第一条缘由,我国农业经济发展到当前阶段,中央强农惠农富农政策体系已经建立,对于农村土地的投入(水、电、路等基础设施),已转为以国家和集体为主承担,农民对土地的投入主要是浇水和施肥,而土地调整对于浇水和施肥基本无影响;关于第二条缘由,土地小调整会在一定程度上加剧承包地细碎化,但是,土地大调整恰恰能够比较彻底地解决细碎化问题,这在河南商丘、广东清远、广西崇左、湖北荆门等地都有生动实践;关于第三条缘由,农业农村的实际情况表明,稳定土地承包关系反而引起了农民的后顾之忧,农民顾虑将来家里娶了媳妇、添了孩子,却没有承包地。另外,值得注意的是,上述三方面缘由,基本都是在2002年颁布《农村土地承包法》之前有所论述的;自2002年以来,尽管仍坚持强调“稳定土地承包关系”政策,但几乎没有再论述过实行这一政策的理由。

这里举例作出具体分析。以山东省德州市齐河县柳杭店村为例。该村有1100亩耕地,1992年以前户均三四块承包地。自1992年以来,该村一直坚持两年左右一次小调整,十年一次大调整。1992年大调整时变为户均两三块;2002年大调整时基本实现了一户一大块地,办法是好地按实际面积分,稍差的地把面积打折分,一亩多算作一亩;2012年大调整时,进一步实现了一户一大块地。该村进行土地调整的目的,一是为了实现“公平”,减人减地、增人增地;二是为了解决承包地细碎化问题,从而完善土地承包关系。笔者近年曾两次到该村的田间地头进行随机访谈。以一户农民家的承包地情况作具体说明。这个农户家有10.8亩地,是一整块地,地块长约260米、宽约28米。经与他家攀谈,我很快就明白了:这是6口人的地,相当于每口人有4.7米宽的一个地块;如果家里少了一口人,村里就会给去掉4.7米宽的地。村里各家各户基本都是这样的情况。据了解,德州市农村普遍存在土地调整现象,因为当地人均近两亩地,每亩土地的流转费达九百元左右,如果不达到“公平”,无地人口每年将损失约1700元的经济利益,因此,在当地农村“公平”是农民非常重视的一个问题。可以说,德州市的土地承包关系是不稳定的,但是却实现了“公平”,那么,实现“公平”的同时是否损失了“效率”呢?答案是明确的:没有。目前,浇水和施肥是当地农民进行农业生产的主要投入。仍以柳杭店村为例。该村灌溉主要使用黄河水,方式是“水渠+拖拉机+水泵+水带”;施肥主要是用化肥,个别农户用一些农家肥、有机肥。农民说,“调地不影响对土地的投入,该浇水还得浇水,该施肥还得施肥,不投入当年就影响产量。”全村小麦亩产达1200斤,玉米亩产达1500斤。齐河县是全国有名的产粮大县,全县已有30万亩“吨半粮田”。

农村的实际情况表明,“效率”与“公平”并不矛盾,而且可以兼得;目前,“稳定土地承包关系”与“保障国家粮食安全”的关联性已经较小。笔者在多地调研访谈的结果都是这样。比如,内蒙古土默特右旗上茅庵村农民说,“二轮承包时我们村是小调。实际还是大调好,但当时不让大调。”我问他,“你觉得调地会影响粮食产量吗?”他说,“怎么会影响粮食产量?动不动地都是这么个种法,影响不了粮食产量。”我追问他,“动地会影响施肥、打井吗?”他说,“不会啊。该施肥还得施肥,该打井还得打井。”他家有5块承包地,其中4块地用黄河水,1块用机井水。机井是大队打的。他说,“承包到户前就打了井了。大概是1976年打的。现在还能用。”

因此,需要反思的是,实行家庭承包以来的农地政策,在逐步强调“稳定”的同时,政策思路本身是否也逐步“固化”了呢?这样的政策还符合农村的实际吗?或许,当前已经到了亟需思想再次解放的时候了。

(二)关于修订土地承包法的有关建议。农地制度及其具体政策,集中体现在《农村土地承包法》和中央有关文件中。结合上述研讨,就修订《农村土地承包法》提出以下两条建议。

一是,将第二十七条修改为:

(删除“承包期内,发包方不得调整承包地。”)

承包期内,因自然灾害严重毁损承包地、承包土地被依法征用占用、人口增减导致人地矛盾突出、承包地块过于细碎等特殊情形,经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准,可以对承包土地进行必要的调整。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。

二是,将第三十条修改为:

承包期内,妇女结婚,新居住地所在集体经济组织应在三年以内为其分配承包地,在新居住地未取得承包地的,其原居住地的发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。

四、三轮承包制度的顶层设计

我国农村土地实行家庭承包经营制度已经30多年,已经积累了丰富的实践经验。我们应当有这样一个基本认识,即:一轮承包是试运行期,为二轮承包探索了经验;二轮承包是正式运行期,进一步总结经验,对存在的问题研究提出解决对策;三轮承包是第二个正式运行期,在一轮承包和二轮承包经验教训的基础上,力求进一步完善农地制度,充分发挥其制度效能。这是纵览我国农村土地承包经营制度后,应当明晰的一个总体轮廓。按照这样的思路,经过分析研究,笔者认为,三轮承包制度的顶层设计主要应从三个方面着力。

(一)建立农地制度研究模型并作出基本判断。农地制度是一个复杂而又系统的政策体系。总体看,三轮承包的政策体系可以看作两个部分:一是,在三轮承包“起点”将涉及一系列政策。如,要不要搞“起点公平”(土地调整)?要不要收回已实现城市化的农户的承包地?等等。二是,在三轮承包“期内”也将涉及一系列政策。如,承包期多长更为科学合理?承包期内是否允许有一次或几次“期内公平”(土地调整)?要不要适时收回已实现城市化的农户的承包地?等等。同时,还应看到,这两部分政策,即“起点政策”与“期内政策”,需要相互照应,使两部分政策形成一个有机整体,而不能各行其是、不成体系。

按照上述总体分析,有必要建立一个“三轮承包”农地制度研究模型(见下图),以做到一览无余、总体把握,系统设 计、科学合理。




返观现行农地制度,其核心政策是,强调稳定土地承包关系,严禁进行土地调整。具体来说,“起点”实行延包政策,不支持“起点公平”(土地调整);“期内”实行严禁土地调整的政策,以保持土地承包关系长期稳定。如果农村集体经济组织一直严格执行这两方面的政策,即:一轮承包期内(15年)从不进行土地调整;二轮承包起点也不进行土地调整,二轮承包期内(30年)也不进行土地调整;三轮承包起点也不进行土地调整,三轮承包期内(30年或更长)也不进行土地调整;……。也就是说,实行家庭承包制以后从不进行土地调整。显而易见,执行这样政策的结果是,与实行土地私有化几乎没有什么两样。私有化农地制度的基本特点就是,在起点实行私有化,以后永远不再进行土地重新分配。对于私有化农地制度,也可作一个简要的研究模型(见下图)。



总体看,现行农地制度最为突出的缺陷是,把“稳定土地承包关系、严格禁止土地调整”作为核心政策,拟长久稳定土地承包关系,甚至长久固化土地承包关系。而从本文前述研究可知,长时期严格禁止土地调整会带来两大问题,一是土地细碎化问题难以解决,二是“人-地”不平衡问题逐步加剧。可以说,“是否允许进行适当的土地调整”,是整个农地制度中非常敏感、非常关键的一项政策。这项政策好比农地制度的“穴位”。目前,这个“穴位”处于被“点死”的状态,使农地制度缺乏活力。可以预见,只有“点开”这个“穴位”,农地制度才能“复活”,才能释放生命力。

(二)三轮承包起点的主要政策。

1、允许实行起点公平。“起点”是一个重要时点,起点政策至关重要。根据二轮承包起点的经验教训,应允许实行起点公平,使新的一轮承包期有一个公平的起点。这是广大农民群众的普遍愿望,也是政策理论界能够普遍认可的一个重要原则。

允许起点公平,就是把起点是否调整土地的决策权交给村组集体经济组织,由村组集体根据各自实际情况作出决策。农民群众普遍有调整土地需求的,应当进行土地调整后再发包;农民群众普遍不愿意重新调整土地的,应当尊重群众意愿,稳妥开展延包工作。进行土地调整的,应注意解决地块细碎化问题,使各户所承包土地尽量连片。

2、积极解决退地问题。城市化过程中,已完成市民化的农户,退出其原有承包地是应当的。只有逐步减少农民,才能慢慢扩大农村农户的承包地规模。

承包起点是清理、明晰集体经济组织成员名册的重要时机。此时,让已实现市民化的农户退出承包地,优化农村土地承包关系,是农民群众普遍认可的做法。

(三)三轮承包期内的主要政策。

1、建立科学合理的土地承包经营期限制度。承包期限是指农村土地承包经营权存续的期间。从农业生产要素角度分析,承包期限即土地(生产资料)与农户(劳动力)共同参与农业生产活动的期限。期限太短,不利于土地承包经营权的稳定和农业的发展;期限太长,则不利于对土地利用方式的适当调整以及有关利益的协调。从理论与实践两个方面看,承包期政策是农地制度的重要内容。那么,承包经营期限的长短如何确定?多长的承包期更为科学合理?这是农地制度中需要研究透彻的一个方面。

影响承包期限设置的因素主要有两个方面。一是承包期应有利于稳定农户的生产经营。农业生产有周期性,同时,需要生产者进行必要的投入。承包期应有利于实现上述生产过程。二是承包期应有利于使城市化农民退出承包经营权。我国有13亿多人口,其中约9亿农民、2.3亿户承包农户。在城市化过程中,农民实现市民化后,在城市就业、享受城市社会保障,其在农村的土地承包经营权应当退出。因此,《农村土地承包法》第二十六条规定:“承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”实践中,以一些国家的城市贫民窟为鉴,为给进城农民留一条退路、促进社会稳定,中央又明确要求城市化不得与土地承包经营权退出挂钩。国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)明确要求:“现阶段,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。”

从二轮承包运行情况看,30年是比较合宜的承包期限。一方面,有利于稳定承包关系、稳定经营预期,有利于增加承包经营者与土地的感情;另一方面,有利于期满时让已完成市民化、享受城市社会保障的那部分农民退出原有承包耕地,从而使农村务农农户在一定程度上扩大承包土地面积,有利于适度规模经营的发展。中国有句老话,“三十年河东,三十年河西”,意思是说,三十年是一个较长的时期,经过三十年以后,情况会有很大变化。因此,30年承包期是比较科学合理的,可以考虑把“30年承包期”作为一项科学合理的制度稳定下来,轮续坚持。

当然,如果满足以下两个条件,即承包期内允许进行土地调整(比如允许每10年进行一次),并且在承包期内建立已完成市民化的农户退出承包地的制度,可以考虑将承包期设定为50年,甚至70年、90年。笔者认为,对于城市化过程中的农民来说,其承包地好比“脐带”。“脐带”是有特定功能的。人类的“脐带”,其存在并发挥作用的时间段为10个月左右。承包地作为进城农民最基本的社会保障,这个“脐带”存留一定时间是必要的,比如十年左右;但如果时间过长,显然既不必要、也不合理。

2、按照实事求是的原则确定土地调整政策。农经界一般认为,土地调整会带来诸多弊端,如不利于稳定生产经营预期,不利于生产经营者增加对土地的投入。但是,笔者多年来研究和调查发现,土地调整不仅没有那些弊端,而且有诸多利好。

前文已述,“公平”(土地调整)并不损害“效率”。实践表明,土地调整至少有两大好处。一是解决承包地细碎化问题。承包地细碎化是困扰农业生产的老问题,各地村组集体普遍有解决细碎化问题的愿望。因此,村组有土地调整的机会时,会认真考虑这一问题,进行统筹安排,尽量使农户新承包的地块连片。二是解决“人-地”矛盾问题。土地调整是解决“人-地”矛盾的必要途径,以均衡集体经济组织成员之间的土地利益。无论逻辑推理还是实践验证,都可以得出这样的结论:当矛盾积累到一定程度的时候,小调整可以解决小问题,大调整可以解决大问题。

对于土地调整问题,到底调好还是不调好?最终调还是不调?如何才能趋利避害?农民群众自己最清楚。因此,应按照实事求是的原则,把决策权交给农民集体,由群众民主议定。


作者简介:刘 强,1970年6月生于山东省东平县。先后就读于中国农业大学水利与土木工程学院、中国人民大学农业与农村发展学院。长期关注和调研农村土地承包制度问题,形成了比较全面深刻的思考和见解。本文系作者2016年10月出版《农地制度论》(中国农业出版社)的主报告。